APRECIAÇÃO AO PROJECTO GOVERNAMENTAL DO SIADAP

 

O facto da FNAM não ter sido inserida no processo de negociação relativo a este projecto governamental, bem como estarmos perante uma importante e delicada matéria que abrange os médicos, determinaram a decisão de proceder à divulgação desta nossa apreciação.

 

A análise do conteúdo do projecto governamental para o sistema integrado de gestão e avaliação do desempenho na Administração Pública (SIADAP) coloca, de acordo com a nossa apreciação, as seguintes questões fundamentais:

 

1.      O facto de estabelecer que “não se aplica às entidades públicas empresariais” (Art.º 2.º) conduz a que a grande maioria dos hospitais não sejam abrangidos por este futuro diploma.

 

2.      É admitida a possibilidade de serem realizadas adaptações ao regime previsto “em razão das atribuições dos serviços, das carreiras ou áreas funcionais” (Art.º 3.º).

 

3.      É positiva a introdução de objectivos fixados para cada ano, bem como a definição da “missão” e de objectivos estratégicos a nível dos serviços (Art.º 8.º, ponto n.º 1, alínea a)).

 

4.      No chamado “ciclo de gestão”, previsto no Art.º 8.º, é referido no seu ponto n.º 1, alínea b), que uma das suas fases consiste na “aprovação do orçamento e mapa do respectivo pessoal, no quadro das opções orçamentais pluridisciplinares.”

Esta questão suscita uma particular preocupação, dado que aponta para o estabelecimento de um contexto de precaridade generalizada dos recursos humanos, fazendo variar os seus efectivos em função de opções orçamentais.

A existência de um plano de actividades com objectivos, actividades e indicadores de desempenho (alínea c)), bem como de um correspondente relatório de actividades (alínea e)), com demonstração qualitativa e quantitativa dos resultados alcançados, são medidas que consideramos positivas e indispensáveis a uma gestão responsabilizada.

 

5.      O “Quadro de Avaliação e de Responsabilização”, definido no Art.º 10.º é constituído por parâmetros e instrumentos que procedam a um adequado enquadramento da avaliação dos serviços.

 

6.      O ponto n.º 3 do Art.º 14.º estabelece a possibilidade da avaliação fundamentar “decisões relativas à pertinência da existência do serviço, das suas atribuições, organização e actividades”.

Trata-se de uma redacção vaga cujo alcance máximo, a pertinência da existência do serviço, não encontra qualquer abordagem enquadradora nos artigos seguintes.

Se a avaliação deve implicar alterações nos métodos, organização e no próprio universo de atribuições não constitui nenhum dado novo, antes significando uma conclusão lógica e inevitável dos resultados possíveis de uma avaliação, mas já o encerramento de um serviço é uma decisão demasiado grave para surgir assim expressa de forma tão vaga e objecto de uma referência tão simplista.

Estamos perante a situação de serviços públicos que têm uma importante e insubstituível função social a cumprir e que não pode ser alienada por perspectivas mercantilizadoras.

A “pertinência da existência do serviço” não pode servir para dissimular medidas arbitrárias de deslocação dos recursos humanos nem para o seu despedimento.

No Art.º 26.º, esta questão da pertinência volta a ser referida, e da mesma forma vaga e simplista.

 

7.      No Art.º 29.º é abordada a periodicidade da avaliação do desempenho dos dirigentes superiores e intermédios, estabelecendo a sua execução no termo das respectivas comissões de serviço.

No entanto, noutro ponto deste artigo, também se refere a existência de uma avaliação intercalar efectuada anualmente.

Consideramos que esta é uma matéria relevante e que impõe outro tipo de abordagem mais exigente e credível.

Em qualquer serviço o dirigente tem de ser, sempre, o principal responsável pelos resultados obtidos.

O rigor e as consequências das avaliações não podem ser exigidas como padrão de referência para os funcionários dos serviços e logo a seguir encaradas no plano legal como mero cumprimento protocolar quando se trata de aplicar aos dirigentes.

Os dirigentes, sejam eles “superiores” ou “intermédios”, tem também de ser objecto de avaliações anuais com o mesmo grau de consequências que estão previstas para os funcionários, seus subordinados hierárquicos.

Apesar de estarem nomeados para comissões de serviço habitualmente de 3 anos, o facto de apresentarem numa avaliação anual um “desempenho inadequado” deve implicar a imediata demissão desses dirigentes, sem direito a qualquer indemnização.

No ponto n.º 4 deste artigo está estabelecido que “a avaliação do desempenho dos dirigentes superiores e intermédios não produz quaisquer efeitos na respectiva carreira de origem”.

É absolutamente inaceitável esta formulação.

Enquanto a avaliação do desempenho prevê implicações directas para os funcionários em termos de progressões nas respectivas carreiras e na evolução salarial, no que se refere aos dirigentes é consignado o habitual quadro de impunidade.

 

8.      No Art.º 30.º, ponto n.º 2, é definida a assinatura de uma “carta de missão” por parte dos chamados “dirigentes superiores de 2.º grau”.

A existência de uma missão claramente definida constitui um instrumento essencial que possibilita a adequada estruturação dos métodos de organização do trabalho/actividades com vista à concretização dos objectivos.

Neste ponto, é também referido que “são definidos os objectivos, se possível quantificados e calendarizados”.

Como é possível definir objectivos sem os quantificar e calendarizar?

É surpreendente este “novo” conceito de definição de objectivos.

 

9.      No ponto n.º 4 do Art.º 31.º, é afirmado que “por despacho do dirigente máximo podem ainda concorrer como elementos informadores da avaliação de cada dirigente superior as avaliações sobre ele efectuadas pelos dirigentes que dele dependem”.

E no ponto n.º 5, alínea a), é estabelecido que essa avaliação “é facultativa”.

Mais uma vez, estamos perante uma injustificável incoerência entre o processo de avaliação aos dirigentes e aos funcionários deles dependentes.

Desde logo, o dirigente máximo pode decidir arbitrariamente a realização dessa avaliação e esta perspectiva é reforçada com a afirmação clara que “é facultativa”.

Consideramos que não pode continuar a vigorar um clima de laxismo e de impunidade de gestão para os dirigentes dos vários serviços, quando todos os dados mais elementares da gestão e das políticas de recursos humanos apontam para o papel determinante desses dirigentes na criação das condições adequadas para que um dado serviço consiga atingir os seus objectivos, bem como uma boa capacidade de desempenho e de inovação.

Sem uma rigorosa avaliação e responsabilização pelos resultados obtidos, continuará a ser conferido aos dirigentes um “estatuto” imoral de impunidade, que é ainda mais chocante quando este projecto governamental aponta para um quadro tão penalizador a nível dos funcionários.

Os dirigentes têm de ser objecto de rigorosas avaliações, têm de ser responsabilizados pelo seu desempenho e têm de prestar contas pelos resultados verificados.

Se o objectivo deste projecto de diploma é para a Administração Pública, como afirma no seu preâmbulo, o “desenvolvimento de uma cultura de avaliação, responsabilização e prestação de contas, de envolvimento de todos os que nela trabalham na execução das políticas que os cidadãos sufragaram”, então esta cultura tem de ser a mesma do topo à base.

Qualquer cultura, neste caso da avaliação, tem de impregnar toda a organização e não pode ser encarada como susceptível de aplicação mais ou menos rigorosa consoante os segmentos organizacionais/profissionais em presença.

Deste modo, este projecto de diploma só pode ser credibilizado se, por exemplo, contemplar a participação dos funcionários de cada serviço no processo de avaliação dos respectivos dirigentes.

Como é amplamente conhecido, em diversos países dos mais desenvolvidos, a começar pelos países nórdicos na U.E., existe a tal cultura da avaliação, mas a sério, onde os dirigentes são objecto da avaliação dos funcionários que integram os serviços.

 

10.  Relativamente à avaliação dos funcionários, não é compreensível que seja incluído entre os elementos curriculares “o exercício de cargos ou funções de reconhecido interesse público ou relevante interesse social” (Art.º 43.º).

Que cargos ou funções são estas? E quem define o seu interesse público ou relevante interesse social?

Afinal, os funcionários são avaliados pelo seu trabalho profissional e institucional concretos ou por cargos e funções alheias ao serviço que integram?

 

11.  Na avaliação do desempenho são considerados como parâmetros os “resultados” e as “competências” (Art.º 45.º).

Nestas últimas, chama a atenção que se pretenda avaliar as “capacidades técnicas e comportamentais susceptíveis de influenciar o desempenho de uma função”.

O que significa “capacidades comportamentais”?

Quem tem a possibilidade de padronizar essas capacidades?

 

12.  É surpreendente a afirmação contida no ponto n.º 4 do Art.º 46, de que “anualmente são fixados pelo menos 3 objectivos para cada trabalhador”.

É possível, num processo dinâmico de discussão de objectivos e do consequente envolvimento dos funcionários na definição dos processos, estabelecer com tanto preciosismo que cada trabalhador tem, pelo menos, 3 objectivos?

O mesmo se passa com o conteúdo do ponto n.º 2, do Art.º 48.º, quando estabelece que “o parâmetro relativo a competências assenta em competências previamente escolhidas para cada trabalhador em número não inferior a cinco”.

 

13.  A avaliação do desempenho individual tem o efeito, entre outros, de “alteração de posicionamento remuneratório na carreira do trabalhador” (Art.º 52.º).

E para os dirigentes, qual a repercussão remuneratória da avaliação do seu desempenho?

 

14.  No ponto n.º 2 do Art.º 70.º é afirmado que a reclamação de um funcionário relativamente à avaliação do seu desempenho “não pode fundamentar-se na comparação entre avaliações atribuídas”.

Consideramos inacreditável esta disposição.

Desde logo, porque qualquer mecanismo de avaliação é claramente um processo comparativo e, por outro lado, porque se trata de uma forma explícita de consagrar a impunidade de avaliação dos dirigentes e a protecção “legal” dos contextos de favoritismos pessoais e clientelares.

 

15.  Ao estabelecer no Art.º 73.º a chamada “diferenciação de desempenhos” não se vislumbra qualquer explicação para as concepções mecanicistas aí estabelecidas.

Só 25% dos funcionários pode atingir a avaliação de “desempenho relevante” e de entre estes só 5% a avaliação de “desempenho excelente”.

Simultaneamente, “a atribuição destas percentagens é da exclusiva responsabilidade do dirigente máximo do serviço”.

Não é possível em qualquer processo credível de avaliação estabelecer estas percentagens rígidas e sem qualquer fundamentação técnica.

 

16.  No ponto n.º 5 do Art.º 77.º é afirmado que “sempre que, para o exercício das suas funções, o trabalhador estiver em contacto profissional regular com outros trabalhadores ou utilizadores, o avaliador deve ter em conta a percepção por eles obtida sobre o desempenho, como contributo para a avaliação”.

Mas qual o mecanismo e o próprio procedimento utilizados para ter em conta essa “percepção”?

Um aspecto desta importância no contexto da avaliação tem de ser definido no texto legal, caso contrário, a “percepção” será arbitrária, não registada e utilizada para a penalização indiscriminada de funcionários.

No entanto, a redacção deste ponto só vem conferir uma razão acrescida àquilo que expressámos no ponto n.º 9 desta nossa apreciação, ou seja, se aos funcionários é aplicada a percepção daqueles com quem se relacionam no plano profissional, na avaliação dos dirigentes terá de ser adoptada a mesma percepção daqueles que são dirigidos.

 

 

 

Conclusões:

 

A FNAM tem defendido, desde sempre, a aplicação de rigorosos e transparentes processos de avaliação a nível do desempenho individual, das equipas e dos serviços/departamentos.

A avaliação constitui sempre um processo de comparação de um dado elemento com um padrão e implica uma finalidade operativa, que é corrigir.

Deste modo, a finalidade fundamental da avaliação é melhorar os métodos de trabalho e de organização dos recursos com vista a atingir o êxito na concretização dos objectivos estabelecidos de forma realista e pertinente.

Em circunstância alguma, os processos de avaliação devem ser utilizados como mecanismos punitivos, colocando-se sempre a perspectiva da sua utilização pedagógica e com o objectivo central de corrigir e melhorar.

Já em 1989, um comité de especialistas da OMS divulgou um relatório sobre os sistemas de gestão dos recursos humanos, sendo de extrema utilidade mencionar as seguintes conclusões (La Gestion des Ressources Humaines pour la Santé. Genéve, 1989):

 

·        Para que a gestão se torne eficaz, é necessário que os administradores tenham, eles mesmos, compreendido os objectivos da organização e que estejam dispostos a realizá-los.

·        Os sistemas de avaliação dos desempenhos têm por objectivo aumentar a eficácia da organização, comparando em cada posto de trabalho os objectivos previstos e os que foram atingidos.

·        Apesar de toda a relação comportar, pelo menos, duas partes, é aos administradores que cabe a responsabilidade essencial da qualidade das relações, dado que o ambiente de trabalho é, em grande parte, determinado pelas suas atitudes e comportamentos.

·        Para que uma organização funcione de forma eficaz, é condição essencial a existência de uma boa direcção. Uma direcção eficaz influencia toda a organização para a conduzir ao sucesso.

·        Os profissionais de saúde devem estar identificados com os objectivos da organização.

·        O clima de uma organização degrada-se quando não se permite que os profissionais participem nas decisões que os afectam e estes sentem-se, então, inclinados a considerar com suspeição as intenções da administração, mesmo sendo as melhores.

·        Devem existir incentivos para que os profissionais participem na formulação dos objectivos e não terem somente o papel de os atingir.

·        É necessário encorajar a inovação. Inovar não significa necessariamente estar ligado á tecnologia de ponta mas, sobretudo, procurar constantemente as melhores maneiras de fazer as coisas simples.

 

Quando existem, há largos anos, experiências referenciadas e abundantemente analisadas, como o relatório que acabámos de mencionar, não se compreende que este projecto do SIADAP não incorpore princípios tão basilares da avaliação do desempenho.

Não é admissível que um projecto desta importância e com tão graves implicações se apresente vocacionado para um processo de avaliação mais punitivo do que pedagógico e mais preocupado na protecção dos nomeados politicamente do que na dinamização de um clima organizacional virado para o envolvimento dos funcionários com os objectivos institucionais.

As referências a mapas de pessoal, á pertinência da existência de serviços e a capacidades comportamentais a propósito deste sistema de avaliação, deixam transparecer obrigatoriamente o propósito da sua utilização como factor intimidatório nas mãos dos dirigentes.

O mesmo se pode considerar acerca das percentagens de “desempenho relevante” e de “desempenho excelente”.

Uma qualquer organização que considere, á partida, só dispor de 25% de funcionários “relevantes” está condenada, desde logo, a desaparecer, dado que não é possível concretizar quaisquer objectivos definidos institucionalmente com ¾  de funcionários não relevantes.

Com a adopção deste tipo de percentagens, a avaliação nunca poderá servir para corrigir e melhorar, mas para abrir caminho á futura instalação de comissões liquidatárias dos serviços públicos.

A tónica da avaliação do desempenho dos funcionários é colocada numa base meramente individual que não se coaduna com realidades tão distintas a nível da Administração Pública como é o caso do sector da saúde.

O desempenho dos serviços de saúde assenta, sobretudo, no desenvolvimento do trabalho de equipas multidisciplinares e multiprofissionais, tornando-se absolutamente evidente que um sistema de avaliação centrado no âmbito individual vai suscitar situações de competição primária que se traduzirão na dilaceração das equipas de saúde.

É positivo que este projecto governamental admita a sua adaptação a sectores e a carreiras com maior especificidade.

No caso das carreiras médicas torna-se inevitável esta adaptação, sob pena de um futuro diploma sobre esta matéria não ter nenhuma viabilidade de aplicação neste sector tão delicado da Administração Pública.

A FNAM espera ser chamada, a curto prazo, para a respectiva negociação, considerando, desde já, que se torna necessária a introdução de um sistema de avaliação de desempenho e de incentivos, inseridos em contratos-programa de cada serviço/departamento, onde deverão estar enunciados os critérios e parâmetros de desempenho individual e de equipa com base em referências de melhoria da produtividade, da eficiência, da efectividade e da qualidade dos cuidados.

Nesse sentido, desenvolverá todos os esforços para que as questões específicas da avaliação de desempenho dos médicos sejam salvaguardadas.

 

 

P’la Comissão Executiva da FNAM

Mário Jorge dos Santos Neves

 

 

Lisboa, 12/6/2007