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Apreciação à “Proposta de decreto-lei de execução da Lei nº 27/2002, de 8 de Novembro”


O Ministério da Saúde enviou um novo projecto de decreto-lei dirigido aos hospitais que não foram objecto da chamada “empresarialização”.

A análise do seu conteúdo merece os seguintes comentários:

1.A Lei n.º 27/2002 de 8 de Novembro ao aprovar o novo regime de gestão hospitalar veio introduzir profundas alterações na natureza pública dos hospitais.
Trata-se, na verdade, de um eufemismo e de uma distorção ideológica deliberada quando se faz crer que o diploma legal visa regular a mera gestão hospitalar, quando, na verdade, os seus objectivos são mais profundos e, mesmo, estruturantes da política de saúde.
Na verdade, este impropriamente chamado regime jurídico da gestão hospitalar veio consagrar a sub-divisão dos hospitais existentes em quatro categorias:

a)Serviços públicos personalizados;
b)Estabelecimentos públicos de natureza empresarial (empresas públicas);
c)Sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos;
d)Empresas privadas, com ou sem fins lucrativos.

Ora esta proposta de decreto-lei visa executar e regulamentar a previsão conjugada do Art.º 2.º, n.º 1, alínea a), o Art.º 9.º, n.º 2, o Art.º 11.º, todos do Regime Jurídico aprovado pela Lei n.º 27/2002 de 8 de Novembro.

2.Logo no preâmbulo é afirmado que “... a realidade tem revelado que os modelos de organização dos hospitais do Serviço Nacional de Saúde (S.N.S.) se encontram desajustados às necessidades actuais das populações, aos novos padrões de doença e oportunidades terapêuticas, justificando as alterações legislativas em curso”.
Esta afirmação peremptória é elucidativa, quando o Ministério da Saúde nunca apresentou qualquer estudo ou fundamentação para a sustentar.
Este tipo de afirmações há muito vem sendo desenvolvido pelo Ministro da Saúde, com o claro objectivo de justificar a sua política privatizadora.
De acordo com esta campanha de propaganda ideológica, nada funciona a nível dos serviços de saúde, tudo está mal e a “salvação” estará nas mãos de grupos económicos, súbitamente acometidos de generosas preocupações sociais.
Mais à frente afirma que “...este novo regime atribui-lhes (aos profissionais de saúde) maior autonomia e correspondente responsabilização na gestão clínica, bem como incentivos à produtividade e qualidade assistenciais”.
Com a leitura do articulado ficaremos esclarecidos quanto a estes incentivos à produtividade.

3.O artº 3º refere que os hospitais podem desenvolver a sua acção por centros de responsabilidade e de custo.

4.É criado um “orgão de fiscalização”, que é o fiscal único (artº 4º, ponto nº 4), e um orgão de consulta que é o conselho consultivo (artº 4º, ponto nº 5).

5.O conselho de administração passa a ser constituído por 2 membros executivos (presidente e vogal) e 2 membros não executivos (director clínico e enfermeiro director).
Todos os membros são nomeados pelo Ministro da Saúde.
No entanto, o número máximo de membros pode chegar aos 7 e o presidente do conselho de administração pode acumular vários cargos (artº 5º).
Todos são de nomeação ministerial, mas, de acordo com a economia dos preceitos em presença, as nomeações fazem-se a dois tempos, em dois momentos.
Num primeiro tempo é nomeado o presidente do Conselho de Administração que, escolherá e proporá a nomeação, num segundo momento, dos demais membros do CA, mesmo os membros não executivos.
Daqui decorre que todos os membros do CA são de estrita confiança pessoal do presidente, mesmo o director-clínico, e, em segunda linha, todos são de nomeação governamental.
Inexistem, como facilmente se depreende, quaisquer laivos de democraticidade interna, na designação de quaisquer membros do orgão de gestão dos hospitais.

6.A alínea s), do artº 6º (competências do conselho de administração) estabelece que este orgão pode “propor à A.R.S. a celebração de contratos com entidades privadas e sociais sempre que a prática de boa gestão o justifique”.
Esta redacção só pode significar a consagração da possibilidade legal do conselho de administração entregar os serviços mais rentáveis de um hospital a grupos económicos, incluindo serviços clínicos como o laboratório, imagiologia, hemodiálise, hemodinâmica, etc... .

7.A direcção técnica é constituída pelo director clínico e enfermeiro director (artº 11º).
Resta saber como serão tomadas as decisões desta direcção técnica, com uma composição deste tipo.

8.“O director clínico é nomeado pelo Ministro da Saúde, sob proposta do presidente do conselho de administração, de entre médicos que trabalham no S.N.S.” (artº 12º, ponto nº 1).
A tudo isto acresce que o director clínico do Hospital pode não ser médico da própria instituição, de onde decorre que a confiança política parece ser o único ingrediente necessário para a nomeação deste alto cargo hospitalar, uma vez que o único requisito exigido é “trabalhar no SNS” (sic) e ser licenciado em medicina, ou melhor, ser médico.
O conceito adoptado (“trabalhar no SNS”) não tem qualquer conteúdo jurídico, acabando por configurar um “não-requisito” porque se não diz que deve ocupar um certo grau e categoria na carreira, ser médico do quadro de um hospital e, mesmo, ser oriundo da carreira hospitalar.Está, assim criada a abertura para virem a ser nomeados médicos sem qualquer ligação à carreira hospitalar.
Como se vê, o comissariado político está claramente enunciado, seja para os orgãos de gestão político-administrativa, seja para a direcção técnica do hospital.
No mesmo sentido, a nomeação do enfermeiro-director assume os mesmíssimos ingredientes de discricionaridade política que se apontaram para o director-clínico (cfr. Art.º 13.º).
Assiste-se, pois, à dupla vinculação pessoal e política, sendo a primeira do presidente do CA e a segunda ao Ministro que o nomeia.
Em suma, não se afigura difícil a conclusão da instalação do comissariado político nos hospitais.
O que está em causa, no entanto, é a total ausência de critérios legais para aferir da competência dos membros do CA e a inexistência de toda e qualquer transparência nos processos de nomeação e requisitos legais e curriculares para ocuparem lugares de tão elevada responsabilidade.

9.Nas competências do director clínico é por demais elucidativo que lhe seja reservado o papel de mero proponente “das orientações clínicas relativas à prescrição de medicamentos e meios complementares de diagnóstico e terapêutica, bem como dos protocolos clínicos adequados às patologias mais frequentes...”, para decisão do conselho de administração (artº 12, ponto nº 2).
Como se pode verificar, serão os restantes membros do conselho de administração, absolutos desconhecedores dos aspectos técnicos e científicos da profissão médica, a decidirem sobre as orientações clínicas e os protocolos clínicos adequados às patologias.
Esta redacção constitui o mecanismo para os burocratas da confiança polítoco-partidária do Ministro poderem decidir arbitráriamente as medidas de restrição de medicamentos e de exames complementares de diagnóstico, à semelhança do que está a acontecer em vários países onde os mecanismos comerciais “invadiram” os hospitais públicos.

10.“Nos hospitais com mais de 500 camas deve existir um serviço de auditoria interna dirigido por um auditor com a devida qualificação” (artº19, ponto nº 1).
No ponto nº 3 é afirmado que “no sentido de obter informação adequada para o desenvolvimento de auditorias, o auditor tem acesso livre a registos, computadores, instalações e pessoal do hospital”.
Trata-se de mais um exemplo da total falta de conhecimento da equipa ministerial sobre a especificidade das unidades hospitalares, ao não estabelecer uma clara distinção entre auditorias gerais e auditorias médicas.
É que as auditorias médicas só podem ser efectuadas por equipas médicas e a formulação apresentada neste projecto estabelece que o auditor poderá ter acesso livre aos registos, sem salvaguardar os serviços clínicos.
É a institucionalização da devassa dos dossiers clínicos por indivíduos estranhos ao corpo médico.

11.O artº 20 estabelece a composição do conselho consultivo.
Este orgão substitui o actual conselho geral.
Até para este orgão são abolidas as eleições para o preenchimento dos lugares destinados aos representantes dos profissionais do próprio hospital.
Deste modo, o comissariado político estende as suas ramificações até a um orgão consultivo, em que os representantes dos profissionais passam a ser designados pelo conselho de administração.
Como estamos em período de absoluta contenção orçamental, os membros do conselho consultivo passam a ter direito ao abono de senhas de presença, de montante a definir por despacho conjunto dos Ministros da Finanças e da Saúde (artº 22º, ponto nº 3).

12.O artº 30º generaliza a aplicação posterior do contrtato individual de trabalho.

13.O Art.º 32.º parece atribuir natureza exclusiva à origem onerosa do financiamento destes hospitais (“os hospitais são financiados através do pagamento dos actos, técnicas e serviços efectivamente prestados segundo uma tabela...”).
Esta exclusividade (ou quase exclusividade já que o Art.º 33, n.º 4 admite um financiamento excepcional e especial em certas condições) agride frontalmente o Art.º 64.º, n.º 1 e a alínea a) do n.º 2 da C.R.P., afigurando-se, pois, materialmente inconstitucional.
No entanto, tal norma, não se compadece com a redacção da Base XXXIII, n.º 1 da Lei n.º 48/90, mesmo na redacção dada pela Lei n.º 27/2002, de 8 de Novembro, uma vez que nela se previne o financiamento pelo Orçamento de Estado em primeira linha de responsabilidades financeiras pela actividade do SNS.
No texto deste projecto desaparece o OE e surge o pagamento dos actos e técnicas como fonte quase exclusiva e como regime-regra desse financiamento, o que, sem mais indagações, torna materialmente inconstitucional tal regime.


14.O artº 34º diz respeito ao “sistema de avaliação do desempenho”.
Depois de múltiplas declarações do Ministro da Saúde sobre supostas virtudes da alteração do enquadramento jurídico dos hospitais, nomeadamente o estabelecimento de incentivos remuneratórios que premiassem quem mais trabalhava, e do preâmbulo deste projecto também lhes fazer referências directas, não existe neste artigo qualquer palavra sobre os incentivos.
Confirmando aquilo que já denunciámos anteriormente sobre os contratos individuais de trabalho, os 3 pontos deste artigo indicam o objectivo de criar um conjunto de paramêtros de produtividade, em função dos quais serão encontrados incumprimentos que fundamentem posteriores despedimentos “com justa causa”.

15.O artº 36º refere-se ao regulamento interno que terá de ser aprovado no prazo de 120 dias.

Conclusões:

É curioso referir, que a 22/01/2003 foi enviada uma versão deste projecto com um conteúdo ainda mais gravoso e em que estava prevista a eliminação do D.L. Nº 62/79 e do D.L. Nº 73/90 (diploma das carreiras).
Como é sabido, o D.L. Nº 62/79 é o diploma que estipula o pagamento do trabalho extraordinário e das horas incómodas, bem como o direito a folgas pelo trabalho prestado em noites, feriados e dias de descanso complementar.
Face às imediatas denúncias públicas efectuadas pela FNAM sobre os propósitos do Ministério em proceder à eliminação desta legislação, foi recebida, a 30/01/2003, uma nova versão deste projecto em que já não lhe era feita qualquer referência nas “normas revogatórias”.
No entanto, o jornal “A Capital”, na edição de 31/01/2003, divulgou declarações de uma “fonte ministerial” que assegurou estar prevista a sua alteração daqui a uns meses.
Este projecto ministerial visa instituir o mesmo quadro jurídico e laboral dos “hospitais S.A.”, com a única diferença de não existir, para já, capital social.
As alterações contidas representam um substancial agravamento da situação actualmente existente, com o aprofundamento ostensivo da cadeira de comissariado político, a consagração do primado economicista no tratamento dos doentes, a “legalização” da devassa dos dossiers clínicos, a precarização laboral e contratual e a implementação de medidas de controlo burocrático-administrativo do trabalho médico, sem qualquer fundamento técnico-científico.
A subsistência de serviços públicos personalizados é, ou passará a ser, um mero artifício formal.
Na verdade, o director de serviço é nomeado pelo CA, em comissão de serviço (Art.º 23.º, n.º 1).
Acresce que todos os responsáveis pelos serviços não clínicos são igualmente nomeados pelo CA, em comissão de serviço e por 3 anos.
A pirâmide hierárquica assenta, assim, no presidente do CA que é da confiança pessoal do Ministro, cabendo àquele a indigitação dos restantes membros do CA e a todos, agora, a nomeação dos dirigentes médicos, de enfermagem e dos serviços não clínicos.
Se nos lembrarmos que o presidente do CA não é nomeado obrigatoriamente em função de um curriculum, de um concurso, ou de qualquer critério minimamente verificável ou objectivável, cedo concluiremos sobre a natureza, função e finalidade da escolha dos futuros presidentes dos CA dos Hospitais.
Esta concepção vertical e autoritária afigura-se desfasada da Lei Fundamental, sendo possível extrair (da ausência dos critérios aferidos da legitimidade funcional para o exercício de tão altos cargos a violação de princípios norteadores com os dos Art.ºs 266.º e 267.º, n.º 1 da CRP.
A tudo isto acresce a consagração de dois regimes jurídico-laborais que, no futuro, coexistirão com grande dificuldade no interior destes hospitais.
Na verdade, a Base XXXI da Lei n.º 48/90, de 24 de Agosto, na sua nova redacção diz que os profissionais de saúde se manterão submetidos “às regras próprias da Administração Pública”.
No entanto, o regime futuro de contratação é alargada à lei do contrato individual de trabalho e à contratação colectiva.
A delicadeza desta solução está na sua dupla incongruência.
Na verdade, a coexistência de estatutos jurídico-laborais tão diferenciados arrasta consigo (nos pequenos e nos grandes hospitais, e por razões diferentes) graves distorções nas carreiras, nas remunerações, nos concursos, nas hierarquias, nas responsabilidades.
Parece óbvio, no entanto, que, no futuro, se privilegiará quem adoptar o figurino laboral privado em detrimento da função pública o que, sem mais, arrastará a destruição da carreira médica hospitalar, estruturada segundo os cânones clássicos da função pública.
Abrir-se-á, por consequência, um “mundo novo” estruturado hierarquicamente na base da confiança pessoal, onde as nomeações para cargos dirigentes se efectivarão e se eliminarão segundo critérios fiduciários e subjectivos, em moldes precários e de acordo com as regras próprias do contrato de comissão de serviço próprio das relações laborais privadas.
Daqui resulta a segunda incongruência. Na verdade, este regime de nomeações e de contratação do pessoal e de gestão de recursos humanos adequa-se mais às empresas, públicas ou privadas, e não se compadece tanto (embora não seja juridicamente impossível) com os hospitais, tal como se desenham na alínea a) do n.º 1 do Art.º 2.º do Regime Jurídico aprovado pela Lei n.º 27/2002 de 8 de Novembro.
Esta incongruência empurram-nos para a empresarialização destes hospitais, ou seja, para a contradição insanável entre o revestimento formal e a substância funcional, onde aquele assume natureza pública e esta uma vocação privada.
Por todas as razões expostas, a FNAM rejeita totalmente este iníquo projecto.
Consideramos que se torna urgente desenvolver um amplo conjunto de iniciativas reivindicativas, com o objectivo de defender a carreira hospitalar, os direitos laborais adquiridos e a própria dignidade laboral.

Lisboa, 14/02/2003
A Comissão Executiva da FNAM

 
 

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